Коррупция в сфере государственных закупок: признаки, меры противодействия, контроль

Определение коррупции дано в законе №273 «О противодействии коррупции».

Понятие коррупции в госзакупках

Согласно ст. 1 вышеуказанного закона, под коррупцией понимается любое злоупотребление служебным положением в целях личного обогащения, включая получение или дачу взятки в обмен на незаконное предоставление выгод и преференций.

Коррупция в госзакупках в основном выражается в сговоре заказчика с исполнителем, имеющим последствия в виде:

создания искусственных ограничений на участие в закупках для добросовестных исполнителей;
присвоения бюджетных средств участниками сговора;
отсутствия должного контроля над качеством исполнения госзаказа;
нарушения прав социально незащищенных слоев населения, в пользу которых производятся закупки.

Суть противодействия коррупции в закупках – в создании условий для свободной конкуренции между потенциальными исполнителями госзаказа и исключение возможности предвзятого подхода при определении победителя закупочной процедуры.

Правовые меры противодействия

В целях обеспечения прозрачности регулирования системы госзакупок введены законы 44-ФЗ и 223-ФЗ. Также правовую основу борьбы с коррупцией составляют следующие нормативные акты:
Закон №273 «О противодействии коррупции» определяет приоритетные направления развития антикоррупционного законодательства, а также устанавливает ряд ограничений для госслужащих, которые в силу должности могут принимать или влиять на принятие решений по распределению бюджетных средств, в том числе определять условия выбора победителя закупочной процедуры.
Ст. 3 закона №273 определяет следующие принципы борьбы с коррупцией:

принцип защиты основных прав и свобод граждан;
принцип законности;
принцип публичности и открытости работы госорганов и местных властей;
неотвратимость наказания за коррупционные преступления для госслужащих всех уровней;
комплексный подход к проблеме коррупции;
приоритет мер по предотвращению коррупции;
принцип продуктивного взаимодействия власти и общества в борьбе с коррупцией.

Закон №135 устанавливает запрещенные виды недобросовестной конкуренции, среди которых дискредитация, введение в заблуждение, использование результатов чужого интеллектуального труда и т. д.

Уголовный кодекс предусматривает наказания за коррупционные преступления в госзакупках:

Закон №172 регулирует правила антикоррупционной экспертизы нормативных актов в целях исключения коррупционной составляющей из законодательства и предотвращения возможности использовать несовершенство формулировок законов для целей личного обогащения с использованием служебных полномочий.

Признаки коррупции в закупках и тендерах

Выделяют следующую совокупность условий, определяющих наличие коррупционной составляющей в правонарушении:

совершение правонарушения служащими предприятия заказчика;
наличие цели получения выгоды;
факт нарушения законодательства и принципов свободной конкуренции.

Так как сам факт совершения закупки у конкретного поставщика нельзя трактовать, как правонарушение, при расследовании коррупционных преступлений в сфере закупок важно доказать преступный умысел и факт получения выгоды от заключения контракта с конкретным исполнителем, причем выгодоприобретателями могут быть как представители заказчика и исполнителя, так и аффилированные с ними лица.

Выявить факт коррупции до подписания госконтракта и перечисления средств из бюджета можно по следующим признакам:

завышенная или заниженная цена в проекте контракта;
завышенные требования к участникам закупки;
невнятные требования к результату работ, качеству закупаемых товаров или услуг;
требование излишней разрешительной документации от участников закупки;
искусственное усложнение процедуры участия в закупке.

Если цена контракта явно занижена, то контрольные органы проверяют требования к результату заказываемых работ или услуг, чтобы исключить фиктивную закупку, при которой работы производятся только номинально, а переведенные исполнителю средства делят между собой создатели коррупционной схемы.
Завышенная цена может говорить о намерении создать условия для победы в закупке конкретного участника, поэтому здесь нужно проверять условия участия в закупке, адекватность требований к участникам и количество отказов от приема заявок, а также обоснование таких отказов.
Важно учесть, что требование документации, не предусмотренной законом 44-ФЗ, или лицензий, не требуемых для проведения заказываемых работ, говорит о необходимости проверить наличие данных разрешений у заявителей, аффилированных с заказчиком, чтобы исключить коррупционный сговор.
Умышленное завышение требований обычно имеет целью отсеять большинство потенциальных участников и создать условия для заключения контракта с заранее определенным исполнителем.

Способы антикоррупционного контроля

В целях борьбы с коррупцией в закупках контроль осуществляется:

органами ФАС и прокуратуры;
общественными организациями;
юридическими службами заказчика и исполнителей.

Органы ФАС призваны предотвратить предоставление необоснованных преимуществ одним потенциальным исполнителям перед другими, и в этих целях проводит проверки деятельности заказчиков раз в три года и по жалобам заинтересованных лиц.
Прокуратура выявляет возможные коррупционные сговоры между заказчиком и исполнителями, работая в том числе по заявлениям граждан и общественных организаций.
Городские общественные организации вправе:

проводить мониторинг всего процесса закупок, не содержащих государственную тайну;
требовать проведения проверок при подозрительных действиях со стороны заказчика;
требовать отчета о проверках и публиковать такой отчет в СМИ;
подавать исковые заявления в суд.

Мониторинг проводится начиная от публикации извещения до заключения контракта. Подрядчики, представители малого бизнеса также создают некоммерческие объединения, чтобы контролировать муниципальные закупки и исключить коррупционный сговор местных заказчиков с крупными аффилированными поставщиками.

Юридические службы организаций, непосредственно участвующих в закупках, проводят дополнительные проверки по основным этапам проведения госзакупок, чтобы избежать появления конфликта интересов и коррупционных схем.

При подозрениях на наличие сговора контролирующие организации собирают известные им факты и доказательства, после чего обращаются в прокуратуру или ФАС с заявлением о проведении внеплановой проверки деятельности госзаказчика. Аналогичные проверки инициируются и по заявлениям физических лиц при наличии фактов, свидетельствующих о возможной коррупции.

коррупция в сфере государственных закупок

Значение термина «коррупция» раскрывается в ст. 1 закона «О противодействии коррупции» от 25.12.2008 № 273-ФЗ. Таким образом, разновидностями коррупционных действий являются:

злоупотребление служебным положением;
дача взятки;
получение взятки;
злоупотребление полномочиями;
коммерческий подкуп;
иные виды незаконного использования гражданином своего должностного положения.

При этом названные действия производятся вопреки интересам страны и одновременно направлены на извлечение личной выгоды соответствующим должностным лицом.

Получается, что действия, которые могут быть квалифицированы как коррупционные в сфере госзакупок (с учетом положений закона № 273-ФЗ и Конвенции ООН против коррупции, принятой в г. Нью-Йорке 31.10.2003), отличаются от иных действий, определяемых как нарушения в данной области, тем, что первые:

совершаются специальными субъектами (т. е. госслужащими и, как правило, наделенными широкими полномочиями);
совершаются благодаря служебному положению и полномочиям соответствующего должностного лица;
непременно направлены на получение личной выгоды должностным лицом;
нарушают законные интересы государства;
выполняются должностным лицом умышленно;
выполняются в интересах лица, предлагающего должностному лицу предоставление той или иной формы вознаграждения (например, взятки и т. д.).

Надо отметить, что коррупция — это скорее собирательный термин, охватывающий ряд должностных преступлений. Так, нет и специальной санкции «за коррупционные действия». В этой ситуации в зависимости от состава преступления (получение взятки, коммерческий подкуп и т. д.) правонарушение квалифицируется по соответствующей норме Уголовного кодекса РФ.

О мерах противодействия коррупции в рамках закупочного подразделения, мы рассказываем в нашей статье «Как составить антикоррупционный план закупочного подразделения».

Коррупция и конфликт интересов в сфере госзакупок

Эксперты отмечают, что конфликт интересов (ст. 10 закона № 273-ФЗ) — благотворная почва для развития коррупции в любых сферах, включая госзакупки.

Так, названные понятия объединяет возможность получения личной выгоды должностным лицом в результате исполнения (неисполнения) им своих должностных обязанностей.

Вместе с тем конфликт интересов — это возможная ситуация, на исключение которой соответствующим должностным лицам необходимо направить свои действия (ст. 11 закона № 273-ФЗ).

Например, необходимо учесть следующие разъяснения правоприменителя:

комиссия по осуществлению закупок обязана отстранить участника закупки от участия в определении поставщика, а заказчик — отказаться от подписания контракта с победителем конкурса (победителем запроса котировок) с момента выявления между участником госзакупки и заказчиком конфликта интересов (п. 7 Обзора судпрактики…, утв. президиумом ВС РФ от 28.09.2016);
госконтракт, заключенный победителем торгов и заказчиком при наличии между ними конфликта интересов, считается ничтожным (п. 9 Обзора судпрактики).

Коррупция в госзакупках: распространенные схемы

К числу самых распространенных коррупционных схем можно отнести:

направление участвующим в сговоре потенциальным поставщиком заявки на сумму заведомо ниже, чем у прочих участников госзакупок;
установление со стороны заказчика чрезвычайно коротких сроков для реализации заказа или выполнения работ, при которых исполнение заказа возможно только заранее подготовленным поставщиком — участником мошеннической схемы;
установление заведомо неконкурентной цены за исполнение госзаказа в обозначенном объеме, что будет неинтересно другим потенциальным поставщикам;
установление непривлекательной схемы оплаты исполнения госзаказа (например, с большой отсрочкой и т. д.);
некорректное внесение данных в ЕИС (например, смешение кириллицы и латиницы при написании наименования заявки и т. д.);
толкование критериев оценки поставщиков в пользу заинтересованных лиц и т. д.

Данный перечень схем, разумеется, не является исчерпывающим. Суть каждой из них состоит в том, что участвующий в сговоре недобросовестный поставщик всегда извещен, каковы параметры госзакупки на самом деле.

Противодействие коррупции в государственных и муниципальных закупках

В данной статье рассматриваются меры по совершенствованию антикоррупционных механизмов в системе государственных и муниципальных закупок.

Ключевые слова: государственные закупки, коррупция, противодействие коррупции, проблемы законодательства, контроль в сфере государственных закупок, предотвращение коррупции.

Российская федерация построена по федеративному принципу, в соответствии с которым четко выделяются три уровня управления — федеральный уровень (общенациональный), уровень субъектов федерации (региональный) и муниципальный (местное самоуправление).

Каждый уровень управления, в пределах своих компетенций, осуществляет государственную политику, направленную на удовлетворение интересов общества. Финансовыми источниками реализации государственной политики являются государственные бюджетные и внебюджетные фонды, которые формируются, в первую очередь, за счет налоговых поступлений.

Целевое эффективное и экономное расходование средств этих фондов позволяет государству обеспечивать реализацию поставленных перед ним целей.

При этом значительная часть бюджетных и внебюджетных фондов расходуется на закупки товаров, выполнение работ и оказание услуг для удовлетворения государственных и муниципальных нужд.

В связи с тем, что закупки в рамках государственного и муниципального заказа осуществляются за счет средств налогоплательщиков, эффективность расходования этих средств и противодействие их расхищению является одной из важнейших народнохозяйственных задач.

Прямому расхищению бюджетных средств содействует коррупция в системе государственных и муниципальных закупок. Коррупция в сфере государственных закупок — одна из самых острых социальных проблем, стоящих перед правительствами, поскольку подрывает экономику, порождает цинизм и лицемерие в обществе [4].

Коррупционные действия производятся вопреки интересам страны, с целью расхищения бюджетных средств и одновременно направлены на извлечение личной выгоды соответствующим должностным лицом.

Особенностью коррупционных действий в сфере госзакупок является то, что они:

– совершаются специальными субъектами (т. е. госслужащими и, как правило, наделенными широкими полномочиями);

– совершаются благодаря служебному положению и полномочиям соответствующего должностного лица;
– непременно направлены на получение личной выгоды должностным лицом;
– нарушают законные интересы государства;
– выполняются должностным лицом умышленно;

– выполняются в интересах лица, предлагающего должностному лицу предоставление той или иной формы вознаграждения (например, взятки и т. д.).

Примером коррупции во всех ее проявлениях, в том числе и в гос.закупках является строительство Космодрома «Восточный». По обнародованным эпизодам раскрыт целый спектр коррупционных схем.

Это и завышение смет (по данным ФАС и Счетной палаты подразделение Спецстроя России «Дальспецстрой» не проводил конкурентные процедуры для определения подрядчика по расчету сметы строительства космодрома Восточный и заключил договор с «нужной» фирмой, что привело к завышению стоимости строительства на 18 %); и фиктивные работы (Следственный комитет возбудил дело против руководителя главного проектировщика ОАО «Ипромашпром» по привлечению фиктивных фирм для выполнения несуществующих работ по проектированию); и закупки материалов по завышенным ценам (Арестованного экс-главу «Дальспецстроя» Юрия Хризмана следствие подозревает в закупке цемента, труб и шин по существенно завышенным расценкам через подконтрольные фирмы. Хризман заявил, что ему было выгодно работать с проверенным поставщиком (сыном и близким другом) «по экономическим причинам». По версии следствия, Хризман вместе с сообщниками похитил 1,8 млрд руб.); и завышение стоимости работ («Спецстройтехнологии» заключили с ООО «ВИП-Стройинжиниринг» договоры на 3,8 млрд руб. по строительству жилья в Углегорске. Стоимость 1 кв. м жилья была определена в 31 тыс. руб. «ВИП-Стройинжиниринг» передал работы на субподряд ЗАО «ССР» и ООО «СК «Городок» уже по 16–19 тыс. руб. за 1 кв. м, то есть перерасход составляет более 60 %). Это неполный перечень коррупционных схем при строительстве Космодрома Восточный.

Одним из самых резонансных дел в Челябинской области о получении крупных взяток в сфере медицины должностным лицом стало дело Виталия Тесленко — бывшего министра здравоохранения.

Следствием и судом установлено, что в период с января по октябрь 2012 года Виталий Тесленко систематически получал взятки в особо крупных размерах (часть 6 статья 290 УК РФ) за содействие представителям коммерческих организаций в заключении государственных контрактов на поставки высокотехнологичного медицинского оборудования в рамках программы модернизации здравоохранения Челябинской области на 2011–2012 годы. Всего за указанный период обвиняемый получил более 69 млн. рублей.

Приговором суда Тесленко назначено наказание в виде 7 лет лишения свободы с отбыванием в колонии строгого режима, а также штрафа в размере 300 млн. рублей.

Поставить заслон нецелевому использованию государственных средств призвано законодательство, регламентирующее государственные закупки, а именно Федеральный закон «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» от 05.04.2013 N 44-ФЗ.

Для обеспечения деятельности государственных и муниципальных учреждений создана контрактная система, в рамках которой расходуются денежные средства бюджетных и внебюджетных фондов. Целевое, эффективное и экономное расходование данных средств является приоритетной задачей контрактной системы.

При заключении сделок для обеспечения государственных и муниципальных нужд, используются как конкурентные, так и неконкурентные формы торгов. К неконкурентной форме относятся закупки у единственного поставщика. К конкурентной форме относятся следующие виды торгов:

– конкурс (открытый, с ограниченным участием, двухэтапный);
– электронный аукцион;
– запрос котировок;
– запрос предложений.

По данным Национального рейтинга прозрачности закупок за 2018 на долю электронных аукционов приходится большая доля всех совершаемых торгов (как по количеству, так и в денежном эквиваленте) более 50 %.

Данный способ является удобным, эффективным, наиболее прозрачным и сводит на «нет» влияние со стороны, как заказчика, так и поставщика (исполнителя). Преимуществом данного способа является высокая конкуренция, а значит, коррупционные действия маловероятны.

Недостатком же можно считать то, что заказчик не всегда может влиять на качество поставляемых товаров, исполнения услуг и выполнение работ.

По мнению автора, остальные виды торгов создают благоприятную почву для создания коррупционных действий при заключении сделок.

Запрос котировок и запрос предложений составляет малый объем всех закупок, 1,17 % и 1,39 % соответственно, так как запрос котировок ограничен законодательно (10 % совокупного годового объема закупок заказчика или 100 миллионов руб. в год), а запрос предложений имеет ограниченный перечень случаев закупок.

Все виды конкурсов, а также неконкурентный способ заключения сделок с единственным поставщиком является, по мнению автора, основными видами сделок, при которых совершаются коррупционные действия. Важно отметить, что на малую долю всех проведенных конкурсов 8,7 %, приходится 27 % общего объема размещенного заказа. Это говорит, о дорогостоящих закупках.

С единственным поставщиком заключается до трети всех сделок, где нередко цена диктуется самим продавцом. Данный вид сделок является самым коррупционным.

При анализе НРПЗ можно сделать вывод о низкой конкуренции, так среднее число участников состоявшихся процедур в целом по госсектору составляет 2,71, что является следствием действия неэкономических фильтров: административных барьеров и коррупции.

Устранение коррупции можно рассматривать в качестве важнейшей цели государственных закупок, поскольку без честного и добросовестного поведения специалистов по закупкам невозможно приобрести товары, работы и услуги по лучшей цене и лучшего качества, а следовательно, и реализовать другие цели государственных закупок. В таком случае для устранения коррупции в сфере государственных закупок, следует предложить активную работу по минимизации коррупционных отношений методами кадрового и административного характера. Так как основная доля нарушений — результат осознанных и целенаправленных действий со стороны лиц, объявивших торги, ввиду наличия у них неправомерных интересов по поводу предмета аукциона или конкурса [5]. Коррупционные правонарушения в сфере госзакупок совершаются всегда умышленно, ибо невозможно представить себе получение чиновником корыстной выгоды случайно, «по неосторожности».

В научных исследованиях, посвященных анализу проблем государственных закупок, выявлена зависимость эффективности функционирования системы госзакупок от эффективности административно-правового регулирования кадрового обеспечения управления в данной сфере, в том числе от количества занятых специалистов, уровня их подготовки, квалификации и правовой культуры, материального обеспечения [2]. Недостаточная квалификация соответствующих специалистов, в том числе юристов, является серьезной проблемой хозяйственной деятельности государственных (муниципальных) организаций по заключению договоров [1].

Антикоррупционные кадровые технологии в сфере государственных закупок можно определить как совокупность приемов и средств, связанных с подбором, расстановкой, обучением, воспитанием, профессиональной переподготовкой и повышением квалификации, а также осуществлением контроля за деятельностью работников государственных органов и организаций, в чьи трудовые (служебные) обязанности входит выполнение отдельных функций по осуществлению государственных закупок товаров, работ и услуг [3].
Исходя из приведенного определения, антикоррупционные кадровые технологии в сфере государственных закупок представляют собой определенную систему, основными элементами которой являются:
– предъявление соответствующих квалификационных требований к персоналу организации-закупщика, членам конкурсных (аукционных) комиссий, экспертам;
– профессиональная подготовка, переподготовка, повышение квалификации работников закупающих органов и организаций;
– антикоррупционное обучение и воспитание указанных лиц;
– принятие мер по предотвращению и урегулированию конфликта интересов в сфере закупок товаров, работ и услуг;
– осуществление контроля за доходами и расходами лиц, осуществляющих деятельность в сфере государственных закупок.
Методами же борьбы с проявлением коррупции в сфере госзаказа, применяемыми непосредственно на сотрудника, занятого в сфере закупа можно отнести:
– проверка анкетных данных, биографии кандидата и отзывов с предыдущих мест работы;
– специальные глубинные тестирования кандидатов при приеме на работу, что позволит получить достаточно четкий психологический портрет, в том числе, с точки зрения потенциальной склонности к незаконному обогащению за счет работодателя;

– эффективная мотивация сотрудников. В европейских странах, чиновники, отвечающие за государственные закупки, выделены в отдельную категорию государственных служащих и получают более высокое вознаграждение за свою работу по сравнению с остальными своими коллегами — своеобразная «доплата за честность». Это поддерживает престиж профессии.

– ротация сотрудников занятых в сфере госзакупок, что позволяет разрушить имеющиеся у недобросовестных чиновников договоренностей с поставщиками (исполнителями)
– формирование корпоративной этики нетерпимости к коррупции.
Еще одним методом борьбы с проявлением коррупции в сфере госзаказа внедрение в практику проведение антикоррупционной экспертизы документации о закупки. Объектом рассматриваемой экспертизы являются следующие документы:
1) извещение о закупке;
2) инструкции участникам;
3) формы заявок и иных документов, представляемых претендентами на участие в конкурентных процедурах;
4) техническое задание;
5) проект контракта;
6) иные документы в зависимости от формы конкурентной процедуры.

Целью антикоррупционной экспертизы документации о закупке являются выявление коррупциогенных факторов, т. е.

таких положений (несоответствие начальной (максимальной) цены закупаемых товаров, работ, услуг среднерыночным ценам на данный тип и или вид товаров, работ, услуг; нереальные сроки выполнения контракта, «заточки» под определенный вид товара, завышенные требования к участнику размещения заказа и прочее), которые могут создать условия для возникновения коррупционных отношений, и выработка предложений по их устранению.

Отчасти эту проблему законодатель пытается решить внедрением унифицированных типовых документов, применяемых в закупках: типовые контракты, каталог товаров, работ, услуг, пограничные сроки оплаты. Но госзакупки распространяются на разные сферы деятельности заказчиков, поэтому данные типовые формы не учитывают всей специфики и сложности отдельных закупов.

Данный вид антикоррупционной экспертизы документации следует рассматривать как контроль, проводимый до размещения заказа, что предотвратит само проявление коррупции.

При этом следует учитывать особенности и специфику деятельности заказчика (здравоохранение, строительство, НИР и т. д.

), так как эксперт по выявлению коррупциогенных факторов должен обладать специальными знаниями не только в области контрактных правоотношений, но и знать предмет заказа, условия исполнения контракта в условиях деятельности заказчика.

Полностью искоренить коррупционные проявления в государственных закупках, к сожалению, не удалось ни одной стране, однако это совсем не означает, что неэффективны меры по ее снижению.

Дело в том, что в настоящее время основные усилия контролирующих органов направлены на устранение последствий уже совершенных правонарушений и преступлений в сфере государственных закупок, а не на профилактику и предотвращение коррупции и других нарушений.

Литература:

Жердев, О. В. Гражданско-правовое регулирование поставки для государственных нужд по государственному оборонному заказу: Автореф. дис. … канд. юрид. наук: 12.00.03 / О. В. Жердев. — СПб., 2006. — 20 с.

Антикоррупционные механизмы в сфере закупок для муниципальных нужд

Закупка товаров, работ, услуг для государственных и муниципальных нужд всегда являлась сферой социальных отношений с повышенным риском коррупции. И хотя полностью одолеть коррупцию в закупках пока не удалось, это вовсе не означает бессмысленность мер по снижению ее уровня

Законодательство о контрактной системе в сфере закупок прямо направлено на исключение коррупционной составляющей в закупочной деятельности организации.

Наказание за коррупционные правонарушения: штрафы, принудительные работы, лишение права занимать определенные должности, лишение свободы (УК РФ).

Основные принципы противодействия коррупции, правовые и организационные основы предупреждения коррупции и борьбы с ней, минимизации и (или) ликвидации последствий коррупционных правонарушений установлены Федеральным законом от 25.12.2008 г. N 273-ФЗ «О противодействии коррупции».

Российской и международной практикой выработаны четыре основных подхода, подтвердивших свою действенность:

регламентационные методы;
технические методы;
психологические методы;
контрольные и репрессивные меры.

Регламентационные методы

1. Информационная прозрачность на всех этапах закупочной деятельности

Можно выделить несколько уровней информационной прозрачности:

Доступность правовых актов, устанавливающих общие правила закупок.
Открытый доступ ко вспомогательным документам (локальным актам, методикам, инструкциям) в сфере осуществления закупочной деятельности.
Обеспечение открытого доступа к информации, которая создается в процессе осуществления закупки, в достаточном объеме для осуществления независимого мониторинга и общественного контроля.
Открытый характер сведений о результатах исполнения договоров и выплатах, осуществленных по ним.
Прозрачные процедуры обжалования результатов закупочной деятельности.

Наиболее перспективной мерой обеспечения прозрачности закупок является публикация информации в сети «Интернет».
2. Эффективные регуляторы условий участия в закупках
Условия участия в закупках включают в себя:

Если раньше (до 1 января 2006 г.) должностные лица, ответственные за закупки, устанавливали произвольные требования к поставщикам, исполнителям, подрядчикам.

То есть, можно было ограничить участие предпринимателей в торгах и обеспечить контракт «своей» компании. Сегодня существует четкий перечень требований к участникам закупок по предоставлению документов.

Устанавливать произвольные или дополнительные требования Закон запрещает.

Такой механизм, как электронные аукционы, обеспечивает анонимность участия предпринимателей. Участники закупок не знают друг друга и не могут договориться о результате торгов и согласовать стоимость контракта, что положительно влияет на снижение начальных цен и благоприятствует развитию конкуренции в целом.

До 1 января 2006 г. существовала возможность менять любые условия заключенных контрактов, в том числе стоимость и объемы работ, что само по себе являлось предпосылкой для коррупции. Сейчас такая практика ушла в прошлое.

Теперь установлен ограниченный перечень случаев внесения изменений в действующий контракт.

Закон не допускает произвольного изменения стоимости контракта, сроков выполнения работ, оказания услуг, поставки и многих других положений, что существенно ограничивает возможности для реализации коррупционных схем.

Раньше обжаловать результаты торгов можно было только в судебном порядке, но эта процедура занимала много времени, поэтому к завершению разбирательства контракт обычно уже был выполнен другим участником.

Таким образом, восстановить справедливость было практически невозможно. Сегодня существует короткая процедура обжалования действий заказчиков в ФАС России.

Ее механизм позволяет быстро восстанавливать нарушенные права участников закупок.

До весны 2011 г. заказчики произвольно устанавливали начальную (максимальную) цену контракта. Это приводило к закупкам дорогостоящего оборудования, цены которого значительно превышали рыночные. Сейчас заказчики обязаны обосновывать установленные цены и изучать рынок, проводить мониторинг заключенных контрактов на аналогичные товары, работы, услуги.

И это далеко не все механизмы противодействия коррупции, заложенные в Закон о закупках.

Локальные методы

Закон о закупках не ограничивает внутреннюю деятельность заказчиков. Бороться с коррупционными проявлениями можно и на местном уровне. Для этого необходимо:

создать эффективную систему правил, подробно регламентирующих действия сотрудников в той или иной ситуации. Эта мера позволит минимизировать фактор субъективности;
прописывать четкие механизмы контроля за точным соблюдением этих правил;
вводить систему индивидуальных должностных инструкций для сотрудников, в которых будут четко прописаны все шаги при осуществлении закупок.

Технические методы

К мерам местного воздействия можно отнести оборудование переговорных комнат и рабочих мест специалистов по закупкам системами контроля и видеонаблюдения. Недостаток подобных мер — высокая стоимость. Кроме того, целесообразно ввести контроль служебной переписки.

Психологические методы

Мы постоянно слышим с экранов телевизоров, читаем в печатных и электронных СМИ высказывания сотрудников правоохранительных и различных контрольных органов о неотвратимости наказания за совершенные деяния. Это тоже один из механизмов государственного воздействия.

Воздействие на местном уровне

Самый простой, распространенный, а также наименее затратный метод — проверка анкетных данных, биографии кандидата на должность сотрудника отдела закупок и отзывов с предыдущих мест работы. Особое внимание уделяется репутации потенциального сотрудника.

При поступлении на муниципальную службу соискатели предоставляют справку из правоохранительных органов об отсутствии судимости, что дает возможность изначально не допускать к коррупционно опасным видам деятельности кандидатов с судимостями или уволенных с предыдущих мест работы за финансовые и коррупционные правонарушения.

В некоторых организациях проводятся специальные тестирования кандидатов на должность сотрудников отделов закупок.

Воздействие на местном уровне должно быть направлено на невыгодность коррупционных действий для сотрудников, ответственных за проведение закупок. К таким мерам, в частности, можно отнести:

применение к провинившимся сотрудникам дисциплинарных взысканий и разъяснение им всей полноты ответственности по действующему административному и уголовному законодательству;
проведение специальных тренингов по разъяснению составов, ответственности и наказания за правонарушения в области госзакупок;
огласку коррупционных инцидентов в учреждении.

Контрольные и «репрессивные» меры

В Законе о закупках много внимания уделено контрольным мероприятиям. Это любые контрольные мероприятия надзорных органов власти — ФАС России, Счетной палаты, прокуратуры, Следственного комитета, МВД и др. контроль со стороны различных общественных объединений.

Сегодня контрольными мероприятиями охвачен весь цикл закупки — от планирования, обоснования цены до исполнения контракта. Другое дело, что коррупция процветает не только среди чиновников, но и в контрольно-надзорных органах власти, и это мешает наводить порядок и препятствовать коррупционным схемам.

Необходимо отметить, что применение каждого метода противодействия коррупции на практике ограничено его спецификой и требует дополнительных организационных и финансовых ресурсов. Достичь ощутимых показателей снижения коррупции позволяет лишь комплексный подход — сбалансированное использование всех методов противодействия на всех этапах процесса закупок.

Если нужно разобраться во всех требованиях антикоррупционного законодательства..

Чтобы исключить действия коррупционной направленности при проведении конкурентных процедур, повысить эффективность использования бюджетных средств, а также для исключения фактов нарушения законодательства в сфере закупок пройдите онлайн-курс «Противодействие коррупции». Курс соответствует всем требованиям законодательства и контролирующих ведомств.

В курсе всего 6 уроков. По окончанию обучения вы получите удостоверение о повышении квалификации на 40 часов.

На курсе вы узнаете:

О предотвращении и урегулировании конфликта интересов,
Об антикоррупционных механизмах в планировании и осуществлении закупок,
О правах и обязанностях государственных и муниципальных служащих, работников контрактной службы, членов закупочных комиссий,
Об ограничениях и запретах на сотрудников организации,
Об ответственности за нарушения.

Преподаватель курса

Руцинская Т. А. эксперт по 44-ФЗ и 223-ФЗ, заместитель начальника юридического отдела Акционерного общества «Тульский патронный завод».

Коррупционная гравитация: как распознать симптомы распила в закупках

О коррупции в госкомпаниях говорят подробно и много. Но это не означает, что в частных организациях коррупции меньше. Собственники и генеральные директора компаний очень любят бороться с ней силовыми и административными методами.

Например, служба безопасности подключается в тех случаях, когда всплыл конкретный коррупционный кейс, разбирает инцидент и подключает к расследованию правоохранительные органы.

Но на этом этапе бороться со злом слишком поздно — ущерб уже нанесен.

Выявить коррупционные факты в закупках не так-то просто — вы ведь не можете прикрепить жучок к каждому сотруднику и постоянно за всеми следить. Но этого и не требуется. Коррупция как гравитация — вы ее не видите, но ощущаете эффект. Поэтому обратите внимание на симптомы в закупках, которые указывают на высокую вероятность наличия коррупции.

Кто занимается закупками?

Первое, что должно насторожить — у компании нет независимого отдела закупок, который бы подчинялся генеральному или финансовому директору. Либо такой отдел существует, но контролирует только производственные закупки. В данном случае инициаторы (заказчики товаров и услуг — маркетинг, логистика, производство и др.

) являются держателями бюджета и «закупщиками» по своей категории. Это прямой конфликт интересов, хотя в России это распространенная практика, потому что руководитель размышляет так: «Если я передам ответственность за процесс поиска и выбор поставщика закупщику, то будет непонятно, с кого потом спрашивать за конечный результат».

Таким образом он сам оставляет инициатора перед соблазном «откусить» от бюджетного «пирога».

Если свой отдел закупок заведен для каждой функции — в IT, производстве, службе эксплуатации — естественно, это не устраняет конфликт интересов, а лишь создает видимость «разделения полномочий». Неудивительно, что в списке категорий закупок с высоким риском коррупции присутствуют самые затратные — строительство, транспорт, маркетинг, IT.

Если в компании слабый отдел закупок — это тоже тревожный звонок. Такое происходит при отсутствии категорийных менеджеров, когда закупщики выполняют чисто административные функции, занимаясь операционной работой и документооборотом.

В этом случае всю закупочную «стратегию» и пул потенциальных поставщиков определяет инициатор.

Между тем, подход инициаторов к расходованию бюджета заметно отличается от подхода отдела закупок — для них экономия затрат, прозрачность и эффективность не в приоритете.

Стоит начать беспокоиться, если ваши закупщики/инициаторы зарабатывают очень мало, ниже рыночных зарплат, но при этом никто не жалуется. Например, в одной крупной компании провели эксперимент — сократили и без того низкие зарплаты в отделе закупок на 30%, и никто не уволился. Очевидно, что в этом случае сотрудники не рассматривают заработную плату как основной источник дохода.

Дробление лотов, бюрократия и фирмы-однодневки

Самое очевидное — в тендерах участвуют и побеждают одни и те же поставщики. Новому поставщику очень сложно завязать отношения с компанией, приходится преодолевать огромное количество барьеров: прохождение предквалификации, проверка СБ, предоставление отчетности, поиск заинтересованных лиц и установление связи.

Посмотрите, есть ли на сайте компании раздел «Для поставщиков», указана ли там информация о текущих тендерах и о том, как стать поставщиком? Есть ли в наличии форма обратной связи и контактные данные специалистов отдела закупок? Существует ли возможность связаться со службой внутреннего контроля и сообщить о нарушениях? Ведется ли тендерно-договорной процесс в облачной системе e-sourcing с возможностью доступа сотрудникам внутреннего контроля? Отображается ли информация о том, кто и когда подавал коммерческое предложение, как проводился отбор поставщиков? Насколько понятны и прозрачны критерии оценки? Получали ли поставщики ответы на свои вопросы своевременно и в полном объеме? Если всего этого нет, то велика вероятность, что тендеры будут отданы «своим» поставщикам.

Следующий фактор — бюрократия. Чем больше в компании документооборот, тем меньше сторонних поставщиков будут участвовать в тендерах — огромное количество формальных требований их отпугивает.

Между тем, «свои» поставщики уже «в теме», а потому готовы тратить время на тендеры. Кроме того, длительные сроки утверждения контрактов и огромное количество согласований стимулируют людей обходить процедуры.

Контроль в таком случае пропадает, и инициатор может легко этим воспользоваться.

Иногда технические задания прописаны так детально, что скорее всего они подготовлены под конкретных поставщиков. Зачастую такие техзадания пишут сами поставщики. В подобных ТЗ нет указания на то, какую проблему требуется решить, зато подробно описано необходимое решение.

Естественно, в этом случае тендер выигрывает тот, чье предложение ближе к описанию в ТЗ. Бывает и так, что в ТЗ включают излишние требования к поставщикам, к выполнению работ, что снижает конкуренцию и увеличивает стоимость.

Например, в случае IT-систем или оборудования в ТЗ прописывают решение конкретного вендора.

Если процент срочных внеплановых закупок составляет от 20% и выше, то велика вероятность того, что инициаторы морочат голову менеджменту на тему «если не закупим быстро у этого поставщика, то производство остановится».

Менеджмент идет на поводу. Выборочные проверки тендерных результатов показывают, что предложение выигравшего поставщика выше среднерыночных показателей на 20-30%.

И на вопрос «отчего так» закупщик/инициатор обычно не могут ответить убедительно.

Операционные закупки контролируются самими инициаторами. Они же создают заявки и заказы в системе и организуют оплату. На вопросы отдела финансов, была ли оказана услуга, они неизменно отвечают: «Да, была!».

Но по факту оказывается, что ваша компания, например, оплатила поставщику транспорта услугу доставки продукции до склада клиента, хотя контракт был заключен с условием самовывоза. Или, например, инициатор выбирает поставщика покопийной печати и ставит подпись на актах с количеством копий.

По факту их количество может быть существенно меньше, но компания переплачивает из-за сговора поставщика с инициатором.

Опасная практика — дробление лотов. Например, в одном крупном банке мы заметили, что инициаторы закупок ежемесячно проводят тендеры на одни и те же телефоны Cisco, при этом размер лота — 1,5 млн рублей. Участвуют три поставщика, одного снимают с тендера «из-за несоответствия требованиям компании».

Снижение от начальной цены — менее одного процента. Спрашивается, что мешало провести единый тендер в начале года на всю годовую потребность? Но тогда тендер привлек бы больше внимания, и его бы пришлось выносить на тендерный комитет. А в этом случае открывается меньше возможностей для злоупотреблений.

Заметили, что в тендерах выигрывают малоизвестные на рынке компании? Присмотритесь внимательнее. При проверке этих компаний обнаруживается, что основной оборот у них — с вашим предприятием. Обычно это всевозможные ИП и фирмы-однодневки.

Все очень плохо, если на рынке о вашей компании сложилось мнение, что «поляна занята». Новые поставщики не идут на тендеры, как бы вы их ни зазывали.

При откровенном разговоре говорят, что неоднократно пробовали, но им всегда отказывали, а тратить время и быть спойлерами они не хотят.

Бюджет, контроль и саботаж

Многие компании в России зачем-то подменяют функцию закупок тендерным комитетом, полагая, что это поможет бороться с коррупцией.

По факту ТК лишь отслеживают, были ли соблюдены формальные требования — например, является ли поставщик официальным дилером, либо была ли закупка осуществлена в рамках бюджета.

В состав тендерных комитетов входят сотрудники топ-менеджмента, но они не являются экспертами в закупаемой продукции и не всегда владеют ситуацией на рынке. В результате они вынуждены «мириться» с тем, что представляет им закупщик/инициатор на тендерном комитете.

Если на этапе бюджетирования не привлекается отдел закупок, то инициаторы могут заложить в бюджет всевозможные «подушки», в том числе для покрытия отката. Отдел финансов в этом случае не может проконтролировать, насколько обоснован данный бюджет; он лишь смотрит на общие суммы и расходы прошлых периодов.

Когда не удается провести анализ по конкретной закупке, это тоже может являться признаком коррупции. Например, в ERP/SRM-системе нет возможности отследить весь путь от генерации потребности до оплаты.

Следы теряются, и восстановить историю уже невозможно. Или, например, в счете указана общая сумма без детализации – «ремонт двигателя» на 1,5 млн рублей.

При этом неясно, какая сумма была израсходована на запчасти,а какая на услуги по диагностике и ремонту.

Если в компании нет четких правил, регламентирующих закупки, то сотрудники придумывают свои собственные, нередко идущие вразрез с интересами компании. Очевидно, что коррупционные риски возрастают.

Зачастую инициаторы закупки живут в «своем мире», их никто особо не контролирует. Принятие решений в этом случае сконцентрировано внутри функций. Пытаясь понять, как система работает изнутри, отдел финансов / внутренний контроль сталкиваются с противодействием и саботажем.

Никто кроме инициатора не контролирует исполнение условий договора. Отдел закупок проводит тендер и забывает про него на ближайшие два года. Финансы не хотят вникать в детали закупки, покуда есть бюджет и он не превышен. Поставщик остается один на один с инициатором, который может изменить коммерческие условия по своему усмотрению.

Что делать, если есть признаки коррупции в компании?

Нельзя утверждать со стопроцентной уверенностью, что при наличии перечисленных признаков в компании процветает коррупция. Но по нашей практике присутствие таких элементов значительно повышает ее риск. Ведь если не работает система сдержек и противовесов, то сотруднику ничто не мешает договориться с поставщиком.

Что же делать, если вы провели поверхностный анализ системы закупок и обнаружили признаки из перечня выше? Проведите полноценный аудит с привлечением экспертов по закупкам. Ваша задача — понять, где в закупках сосредоточены «узкие места», наиболее влияющие на коррупционные риски. После этого реорганизуйте систему закупок таким образом, чтобы их устранить.